Pismem z dnia 5 marca 2021 r. Wojewoda Lubelski Lech Sprawka wezwał Radę Powiatu Radzyńskiego do wygaszenia mandatu Jarosławowi Ejsmontowi. Jak czytamy w uzasadnieniu, związane jest to z łączeniem przez niego funkcji Prezesa PUK w Radzyniu Podlaskim i Radnego. Sam zainteresowany nie chce komentować decyzji wojewody zanim nie otrzyma oficjalnego pisma w tej sprawie i nie zapadną ostateczne decyzje.

Poniżej przypominamy stanowisko Radnego Jarosława Ejsmonta, odczytane na sesji powiatu 20 sierpnia 2020 r., kiedy rozpatrywano wniosek o wygaszenie mu mandatu.

W związku ze złożonym przez p. Radosława Grudnia wniosku, dotyczącego mojej osoby, „o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powiatowego”, gdzie jako jego uzasadnienie podnoszona jest kwestia, że jakoby zarządzane przeze mnie Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych dla prowadzenia działalności gospodarczej wykorzystywało mienie powiatu, pragnę przedstawić swoje stanowisko w niniejszej sprawie.

Do Rady Powiatu Radzyńskiego zostałem wybrany głosami mieszkańców Radzynia Podlaskiego i w dotychczasowej działalności w żadnej mierze nie sprzeniewierzyłem się złożonemu ślubowaniu i obietnicom wyborczym składanym w czasie kampanii wyborczej. Wobec moich wyborców, którzy powierzyli mi tą zaszczytną funkcję, jestem zainteresowany pełnym wyjaśnieniem wszelkich kwestii, które w jakikolwiek sposób mogłyby rzutować na wypełnianie przez mnie powierzonego mi mandatu. Sprawa, wbrew temu co medialnie jest przedstawiane, nie jest w cale jednoznaczna ani oczywista.

Zwracam uwagę, że przepis, na który powołuje się Wnioskodawca wprowadzony został przez art. 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 Nr 211 poz. 1806). Jak zapisane zostało w przedłożeniu do projektu ustawy celem jej było „wprowadzenie do przedmiotowych aktów prawnych – przepisów ustanawiających nowe lub zaostrzających istniejące rozwiązania antykorupcyjne.”, W pierwotnym przedłożeniu przywoływanych przepisów nie było. Zostały one dodane w trakcie prac w podkomisji. Wtedy też uznano, że przepisy dot. samorządu gminnego i powiatowego powinny być tożsame. Stąd uzasadnienia dot. przepisów art.24f ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się również do przepisów art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym.

Podkreślić należy, że automatyczne i bezrefleksyjne stosowanie przepisu, na który powołuje się Wnioskodawca może prowadzić do wypaczenia instytucji uregulowanej w przepisie, a także do celu jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji. Na pewno nie było celem wprowadzenia regulacji wyeliminowanie z życia publicznego osób prowadzących działalność gospodarczą, a w takim kierunku musiałoby iść przyjęcie sposobu myślenia zaprezentowanego przez Wnioskodawcę. Uwagę na to wielokrotnie zwracają sądy różnych instancji poczynając od Trybunału Konstytucyjnego poprzez Sąd Najwyższy czy sądy administracyjne różnych szczebli. Dla przykładu przywołam tu tegoroczny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r. (II SA/Po 20/20) stwierdza:

„(…) Sąd orzekając miał świadomość, że art. 24f ust. 1 u.s.g. jest interpretowany i stosowany w sposób dalece restrykcyjny. (…) Akceptując wszystkie opisane wyżej stanowiska Sąd w niniejszym składzie podkreśla zarazem, że ugruntowanie się nawet najbardziej restrykcyjnych poglądów dotyczących stosowania prawa nie może nigdy prowadzić do bezrefleksyjnego automatyzmu. W prawie administracyjnym, zwłaszcza gdy chodzi o formy władcze, nigdy ogólny pogląd co do celów danej instytucji prawnej nie może przysłonić indywidualnej specyfiki sprawy. W szczególności należy zważać, czy stosując prawo nie dochodzi do wypaczenia ratio legis regulacji, a już zwłaszcza, czy inne skorelowane prawa nie doznają nieproporcjonalnego uszczerbku.

W świetle przytoczonych argumentów w przekonaniu Sądu stosowanie normy zawartej w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 24f § 1 u.s.g. także nie może mieć miejsca bez uwzględnienia jej celu, zaś ocena konkretnych okoliczności zastosowania tych przepisów musi brać pod uwagę proporcjonalność przyczyn do zastosowanej sankcji, która bezpośrednio ingeruje - co ważne - w wyniki wyborów samorządowych i bierne prawo wyborcze, podlegające konstytucyjnej ochronie. W orzecznictwie wielokrotnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 834/13) w tym kontekście powoływano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07 (OTK-A 2007/3/26). Sąd konstytucyjny w jego uzasadnieniu stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.”

Przy podejmowaniu decyzji proszę uwzględnić następujące kwestie:

1. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 6 lutego 1996 r. (W 11/95) stwierdza: „(…) zgodnie z powszechnie przyjętymi w teorii prawa zasadami, w pierwszej kolejności odwołać się należy do reguł wykładni językowej. Punktem wyjścia w procesie wykładni przepisów prawnych jest bowiem zawsze odwołanie się do reguł znaczeniowych języka, w którym formułowane są przepisy prawne. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wyprowadza się regułę, że jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć. (…)”

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 czerwca 2001 r. (III CZP 29/01) opowiedział się za koniecznością „dokonywania w pierwszej kolejności wykładni gramatycznej (…), bowiem sięganie do innych rodzajów wykładni byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa nie mogła doprowadzić do jednoznacznego ustalenia treści analizowanej normy prawnej. (…) wykładnia normy prawnej wymaga dokonywania interpretacji z zastosowaniem najpierw reguł językowych, co prowadzi do przypisania normie prawnej takiego sensu, jaki jest wynikiem prawidłowego zastosowania określonych reguł językowych, które w zasadzie uznaje się za znane wszystkim członkom określonej grupy językowej. Innymi słowy, tekst przepisu prawnego powinien być tak rozumiany, jak wskazują na to reguły składniowe oraz normy znaczeniowe danego języka, natomiast zadaniem ustawodawcy powinno być dochowanie jak najdalej idącej staranności i dbałości o to, by jego wola znalazła właściwe odzwierciedlenie w adekwatnym do niej brzmieniu tekstu aktu prawnego. Dokonywana następnie przez sądy wykładnia prawa, jako element jego stosowania, nie może przeradzać się w tworzenie pożądanego, a niekiedy nawet wręcz społecznie oczekiwanego, stanu prawnego”.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r., (FSA 2/00) stwierdza: „(…) w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, iż z możliwych reguł interpretacyjnych tekstów prawnych pierwszeństwo ma tzw. wykładnia językowa, która winna uwzględniać reguły znaczeniowe języka powszechnego, języka prawnego i języka prawniczego. (…) Z założeń językowej racjonalności prawodawcy, m.in. Trybunał Konstytucyjny wyprowadza regułę, że jeżeli przepis, jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (…)”. Zaś w uchwale z dnia 20 maja 2002 r., (OPK 20/02) stwierdza: „(…) Zgodnie z ukształtowanym poglądem doktryny i stanowiskiem judykatury wykładnia gramatyczna jest podstawowym i stosowanym w pierwszej kolejności rodzajem wykładni, co nie wyklucza sięgnięcia do innych jej rodzajów, w szczególności gdy wypływające z niej wnioski okazują się nieracjonalne, niezgodne z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy lub nie doprowadzają do stanowczego ustalenia zakresu pojęciowego interpretowanego zwrotu.”

Wg. Słownika Języka Polskiego PWN pojęcie „wykorzystywanie” oznacza „użycie czegoś dla osiągnięcia jakiegoś celu, zysku”. Pojęcie „użycie” zaś definiowane jest jako „zastosowanie czegoś jako środek, narzędzie”. Z kolei pojęcie „zapłata” oznacza uiszczenie należności za coś.

Przepis, na który powołuje się Wnioskodawca brzmi: „Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej (…) z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat (…)”. Wobec przytoczonych definicji uznanie otrzymania zapłaty za zrealizowaną usługę czy sprzedaż towaru, za „wykorzystanie” mienia powiatu do prowadzenia działalności gospodarczej jest niezgodne z zasadami i rozumieniem znaczeniowym pojęcia „wykorzystanie” w języku polskim. Środki pieniężne uzyskane jako zapłata nie stanowią „narzędzia” ani środka do prowadzenia działalności gospodarczej. Są zaś osiągnięciem celu takiej działalności. Pojęcie „zapłata” ma jednoznaczne znaczenie następcze.

Wobec powyższego, w mojej ocenie, każde inne rozumienie analizowanej kwestii jest nieuprawnioną interpretacją rozszerzającą zapis ustawowy i jest sprzeczne z powszechnymi regułami znaczeniowymi języka polskiego.

Wobec powyższego stwierdzam, że zarządzając Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. w Radzyniu Podlaskim do prowadzenia jej działalności gospodarczej nigdy nie wykorzystywałem i nie wykorzystuję mienia powiatu, w którym uzyskałem mandat radnego. W związku z tym brak jest podstaw do podjęcia przez Radę Powiatu decyzji o wygaszeniu piastowanego przeze mnie mandatu.

2. Ponadto, stosując zasadę ostrożności procesowej, chcę zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Zarządzane przeze mnie Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o., zwane dalej PUK, jest komunalną spółką której 100% udziałów posiada Miasto Radzyń Podlaski. Powiat Radzyński nie posiada żadnych udziałów w przedsiębiorstwie. W ramach swojej działalności PUK m.in. dostarcza wodę i odbiera ścieki komunalne, a także odbiera odpady komunalne od osób fizycznych oraz innych podmiotów posiadających siedziby lub prowadzących działalność na terenie miasta. Ponadto prowadzi działalności usługowe w zakresie sprzątania, utrzymania terenów zielonych, budownictwa, budowy i eksploatacji sieci wod. – kan. Za zrealizowane usługi wystawiane są faktury.

Jak już na wstępie zwracałem uwagę w oparciu o liczne wyroki sądowe, stosując przepis art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym nie można tego zrobić bezrefleksyjnie i automatycznie całkowicie pomijając ratio legis wprowadzanego przepisu. Podkreślić należy, że zgodnie z wolą wnioskodawców celem wprowadzenia przepisu było „wprowadzenie do przedmiotowych aktów prawnych – przepisów ustanawiających nowe lub zaostrzających istniejące rozwiązania antykorupcyjne.” Na kanwie omawianych ograniczeń wyrażonych w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27b ustawy o samorządzie województwa pojawiło się bogate orzecznictwo sądowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (II OSK 1227/08) stwierdza, że „Dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć i służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. (…) Wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może prowadzić do uznania, że korzystanie z mienia komunalnego - wyłącznie w sensie faktycznym - powoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis ten, wprowadzający ograniczenie w swobodzie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, aby wyłączyć możliwość powstania sytuacji mogących podważać autorytet organów samorządu terytorialnego poprzez postawienie pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób pełniących mandat radnego, nie może być interpretowany rozszerzająco”.

W wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (II SA/Ol 813/07, Lex nr 461381) wyraził pogląd, zgodnie z którym „Dokonując wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można bowiem poprzestać jedynie na ustaleniu jego literalnego znaczenia. Dla ustalenia prawidłowego sensu tej normy należy uwzględnić również reguły wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Zawarty w cytowanym wyżej art. 24f ust. 1 zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, należy oceniać zatem przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne". Przepisy ograniczające swobodę działalności gospodarczej radnych zawarte są m.in. w art. 25b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz w art. 27b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Ustawodawca wprowadził w nich instytucje prawne mające na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączają one możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania (zarządzania nim) przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących i wykonawczych samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Regulacje te mają chronić interes publiczny, polegający na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Chronią one prawidłowe funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a także prawa innych członków wspólnoty samorządowej. Wykładnia normy prawnej zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być dokonana przez pryzmat opisanych wyżej celów, którym ze względu na interes publiczny przysługuje pierwszeństwo”. Podobnej oceny celowości omawianych przepisów dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. (II OSK 132/07, Lex nr 341083), że „Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy”.

Nie uwzględnienie celu wprowadzonych przepisów oraz podejście zero-jedynkowe doprowadziłoby do absurdu.

Dla przykładu: niewątpliwie majątkiem powiatu są drogi o statusie powiatowym. Bezrozumne stosowanie przywoływanych przepisów spowodowałoby konieczność wygaszenia mandatu każdego radnego, który sam lub we współpracy z innymi osobami, albo osoba bliska radnemu prowadziłaby działalność gospodarczą na terenie powiatu, gdyż ewidentnie wykorzystywane są drogi powiatowe, czyli majątek powiatu, do tej aktywności.

Drugi przykład. Zarządzana przeze mnie firma otrzymuje również zapłatę za dostarczenie do jednostek powiatowych, także tych o których mowa we wniosku, wody i za odbiór ścieków. Na marginesie, o tych fakturach Wnioskodawca nic nie wspomina. Bezrozumne stosowanie przywoływanego przepisu spowodowałoby, że w momencie objęcia przeze mnie funkcji prezesa mógłbym wypowiedzieć umowy na dostawę wody dla jednostek powiatowych.

Kolejny przykład: w publicznych cennikach PUK oferuje sprzedaż worków czy pojemników na śmieci, czy też wykonanie usługi sprzętem w cenach niższych niż inni oferenci. Przy bezrozumnym stosowaniu przepisu, zgłaszającej się jednostce powiatowej odmawiam sprzedaży – jako radny powiatowy – a kierownikowi takiej jednostki grozi dyscyplina finansów publicznych za niegospodarność, gdyż nie dokonał zakupu po najniższej cenie.

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z ustawami samorządowymi enumeratywnie wymienione tam zakazy i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w odniesieniu do podmiotów samorządowych, w których radni mogą pełnić funkcje zarządcze obowiązują jedynie w obrębie tej samej jednostki samorządu terytorialnego, tj. tylko tej w której wykonywany jest mandat i której mienie podlega ewentualnemu wykorzystywaniu.

Stanowisko takie zostało zaprezentowane przede wszystkim w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz. U. 1993 Nr 50, poz. 233, OTK 1993, poz. 44). Podobnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r. (I PK 107/02, OSNP 2004/13/224), w którym jednoznacznie zostało stwierdzone, że „Radny powiatu może być członkiem władz zarządzających spółki utworzonej przez gminę” oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. (III SA/Wr 16/08, OwSS 2008/4/92).

Wobec tego należy uznać, że ustawodawca ustanawiając zakazy i ograniczając ich działalnie wyłącznie do podmiotów w obrębie tej samej jednostki samorządu terytorialnego działał racjonalnie i miał świadomość, że np. gminne spółki komunalne będą świadczyły usługi z wykorzystaniem mienia tych spółek na rzecz jednostek powiatowych znajdujących się na terenie tej gminy. Jednoznacznie nie zabronił prowadzenia takiej działalności.

Wobec powyższego oświadczam: dla prowadzenia przez zarządzane przeze mnie przedsiębiorstwo działalności gospodarczej nie jest wykorzystywany w żadnej mierze majątek powiatu. Świadczone usługi oraz sprzedaż na rzecz jednostek powiatowych prowadzona jest w granicach dopuszczonych przez prawo, a wszelkie uzyskane zlecenia uzyskane zostały w oparciu o transparentne i równe dla wszystkich podmiotów rynkowych zasady. W żadnej mierze pełniona przeze mnie funkcja radnego powiatowego nie miała wpływu na uzyskanie zleceń. W okresie, gdy nie pełniłem funkcji Prezesa PUK – różne podmioty powiatowe korzystały z tych samych usług, które teraz stanowią kanwę wniosku o moje odwołanie.
Tak więc brak jest jakichkolwiek przesłanek dla uznania wniosku p. Grudnia za zasadny.

Mając powyższe na względzie zwracam się do Wysokiej Rady i każdego Radnego z osobna, by podejmując decyzję każdy odpowiedział sobie „czy jest bez jakichkolwiek wątpliwości przekonany, że są niezaprzeczalne przyczyny, które pozwalają usprawiedliwić zniweczenie demokratycznego werdyktu wyborców – jakim było wybranie mnie do Rady Powiatu Radzyńskiego”.

Radzyń Podlaski, 28 sierpień 2020 r.